Забыть «девяносто четвертый» - в 94-ФЗ грядут большие перемены
Федеральная контрактная система избавит предпринимателей от проблем, которые им принес пресловутый ФЗ-94. Если только в ходе парламентских обсуждений соответствующий
законопроект не преобразится до неузнаваемости, пишет
Эксперт.
Госдума готовится к обсуждению проекта закона о федеральной контрактной системе (ФКС). Некоторые депутаты уже назвали этот документ главным законопроектом года, превосходящим по важности даже обсуждаемый сегодня всеми закон о митингах.
Для такой высокой оценки законопроекта о ФКС есть все основания, поскольку он должен
заменить скандальный Закон о госзакупках — ФЗ-94 и навести наконец порядок в сфере, где крутятся триллионы рублей и заключаются миллионы контрактов. Так, по данным Росстата, в 2011 году в сфере госзакупок было заключено более 11 млн контрактов на общую сумму свыше 7,5 трлн рублей. При этом на проблемы и нарушения в этой сфере жалуются все — от предпринимателей до высшего руководства страны.
Напомним, что реформировать систему госзаказа потребовал в бытность свою президентом Дмитрий Медведев, в ноябре 2010 года заявивший, что на госзакупках по коррупционным схемам государство теряет до триллиона рублей ежегодно. Если власти беспокоятся о коррупционных потерях, то рядовых граждан возмущает массовая закупка чиновниками на государственные средства предметов роскоши для своих «рабочих» нужд. Предприниматели же готовы рассказывать о недостатках ФЗ-94 часами.
Сейчас, когда проект альтернативного закона поставлен в план работы Госдумы на июнь и опубликован на парламентском сайте, самое время разобраться, какие улучшения в области госзакупок сулит нам федеральная контрактная система.
Все вовремя, ничего лишнего
Когда речь заходит о конкретных недостатках действующего Закона о госзакупках, предприниматели в первую очередь называют проблему планирования, точнее, его отсутствия. В ФЗ-94 о планировании закупок нет ни слова, что порождает массу проблем.
Если говорить о коррупционных рисках, то, во-первых, нельзя до объявления закупки оценить ее необходимость и обоснованность объявленной цены, а следовательно, предотвратить потенциальные злоупотребления. Во-вторых, появляется возможность заранее предупредить о предстоящих закупках дружественные чиновникам компании, чтобы те лучше подготовились к участию в конкурсе. Неаффилированные же поставщики и подрядчики узнают о закупке только в момент ее объявления и зачастую не имеют достаточного времени на подготовку.
С точки зрения бюджетных затрат хаотичный график закупок, как правило, означает невозможность привести их стоимость в соответствие с лимитами финансирования, что оборачивается необходимостью сверхлимитного финансирования. Для бизнеса же существующая система означает невозможность согласования планов госзакупок и планов собственного производства, что не позволяет поставщикам и подрядчикам использовать госзаказ для развития производства. Ведь нынешняя система предусматривает закупки только на три-шесть месяцев вперед, максимум — на год. При этом неизвестно, какие объемы данной конкретной продукции и по каким ценам будет закупать государство в следующем году.
Закон о ФКС предполагает радикальное изменение этой ситуации, поскольку вводит обязательное прогнозирование и планирование госзакупок в виде составления госучреждениями прогнозов, планов и планов-графиков закупок. При этом «сводный прогноз закупок является частью прогноза социально-экономического развития Российской Федерации или субъекта РФ». Другими словами, прогноз закупок жестко привязывается к программам развития экономики и социальной сферы.
На основании такого прогноза госучреждениями составляется план закупок на три года. Если срок реализации программы или проекта, для которого производится закупка, превышает три года, то план закупок составляется на весь срок проекта.
На краткосрочный период — один год — составляются планы-графики, которые утверждаются госучреждениями «после принятия Закона о бюджете, но до начала очередного финансового года». То есть когда лимиты финансирования уже определены, но не дожидаясь реального поступления бюджетных средств. Очевидно, что такая система сделает участие частного бизнеса в системе госзакупок гораздо более предсказуемым и комфортным, чем сейчас.
В то же время пространство для чиновничьих злоупотреблений резко ограничивается, поскольку Закон о ФКС предусматривает обязательное обоснование закупок. Этому посвящена отдельная статья документа (ст. 19), в соответствии с которой «закупки, включаемые в планы закупок и планы-графики, должны соответствовать целям и мероприятиям государственных программ Российской Федерации, целевых программ, планов и программ развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и иных документов программно-целевого планирования». Кроме того, при формировании планов закупок обоснованию подлежат объект закупки исходя из необходимости реализации конкретных мероприятий и программ, способ определения поставщиков и объем денежных средств, необходимых для осуществления закупок.
То есть, объявляя о какой-либо госзакупке, чиновники обязаны будут объяснять, в рамках реализации какой конкретно утвержденной программы проводится эта закупка, почему они для этого выбрали данный конкретный круг поставщиков и почему на данную закупку выделяется именно столько денег.
Более того, наряду с планированием и прогнозированием закупок Закон о ФКС вводит принципиально новое понятие — нормирование госзакупок. Речь идет об установлении «требований к приобретаемым товарам (работам, услугам), достаточных для обеспечения деятельности заказчиков», то есть тех, которые «по количеству, качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам позволяют достичь полного обеспечения государственных и муниципальных нужд, но не приводят к закупкам товаров, имеющих избыточные потребительские свойства либо являющихся предметами роскоши». Иными словами, никаких суперкаров, позолоченных кроватей и антикварных безделушек для служебных кабинетов чиновникам покупать не позволят. Что, кончено же, не может не радовать рядового налогоплательщика.
Не только цена
Следующей проблемой действующего Закона является ограниченность возможных способов закупки двумя вариантами — конкурс и аукцион. Причем именно аукцион является основным и наиболее распространенным, то есть потенциальные подрядчики и поставщики сравниваются только по ценовому фактору. Это порождает еще один клубок острейших проблем, наиболее известной из которых является демпинг и засилье случайных контор, работающих по принципу «низкое качество по низкой цене». В то же время производители продукции более высокого качества становятся неконкурентоспособными и выдавливаются сначала из сферы госзакупок, а затем и из экономики вообще. Для госучреждений такая система тоже не подарок, поскольку они оказываются лишенными возможности, например, выбрать продукцию лучшего качества за имеющиеся деньги. А обычным результатом этого будет рост числа сорванных подрядчиками контрактов и, как следствие, задержек в реализации производственных и социальных программ. Закон о ФКС если не решает полностью эти проблемы, то, во всяком случае, сильно расширяет возможности для их решения. Во-первых, вместо двух способов закупки новый закон предусматривает восемь: открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений, закрытые способы определения поставщиков, закупки у единственного источника. Собственно говоря, основной объем этого 300-страничного документа приходится на подробное описание обозначенных способов закупок, включая указания на то, в каких конкретно случаях должен использоваться тот или иной. Так, электронным аукционам, которые сегодня являются основной формой организации закупок, отводится весьма скромная роль: «…заказчик обязан применять процедуру электронного аукциона в случае одновременного выполнения следующих условий: существует возможность сформулировать подробное и точное описание объекта закупок; имеется конкурентный рынок поставщиков, отвечающих требованиям заказчика; критерии определения победителя аукциона поддаются количественному и денежному выражению».
Главной же формой госзакупок по новому закону становятся конкурсы (в том числе с ограниченным участием и двухэтапный). При этом, согласно ст. 30 законопроекта, для товаров, работ и услуг, закупаемых по конкурсу, могут устанавливаться дополнительные квалификационные требования к участникам, включая наличие финансовых ресурсов для исполнения контракта, необходимого оборудования, трудовых ресурсов, соответствующего опыта и деловой репутации.
Кроме того, госзаказчик в заявке на закупку кроме цены товара должен устанавливать и требования по расходам на эксплуатацию и ремонт товаров, а также требования по качеству, экологичности и другим функциональным характеристикам объекта закупок.
Понятно, что новый порядок резко ограничивает возможности участия в госконтрактах фирм-однодневок и случайных контор — тех, кто сегодня выигрывает аукционы только за счет демпинга.
Кто проконтролирует контролера?
Еще одно больное место действующей системы госзакупок — отсутствие контроля за данной сферой. Точнее, контроль есть, но он сосредоточен только на соответствии проводимых закупочных процедур установленным правилам. Контроль, мониторинг, аудит результатов закупки, а также соответствия закупаемых товаров содержанию деятельности и целям данного учреждения полностью отсутствует. В результате объем закупок, выполненных формально правильно, увеличивается, но эффективность работы госучреждений в целом остается низкой — даже самый наглый чиновник вряд ли решится утверждать, что эффективность его работы напрямую зависит от цены служебного автомобиля. Тем более что значительная часть закупок к смыслу деятельности госструктур вообще не имеет никакого отношения, а носит исключительно «представительский» характер.
Тот же весьма ограниченный контроль за сферой госзакупок, который сегодня существует, монополизирован Федеральной антимонопольной службой, которая, по большому счету, никак не заинтересована в повышении реальной эффективности госзакупок, а делает упор только на бюджетную экономию. Примечательно, что ФАС сама контролирует и собственную закупочную деятельность, что приводит к вполне предсказуемым результатам: Национальная ассоциация институтов закупок (НАИЗ) на днях сообщила об обнаружении нарушений Федеральной антимонопольной службой Закона о госзакупках. Эксперты НАИЗ, изучив 12 произведенных ФАС закупок на общую сумму в 79,6 млн рублей, обнаружили, что ведомство — контролер госзакупок размещало заказы без обоснования начальной цены. При этом шесть закупок на общую сумму 55,7 млн рублей прошли в режиме одной заявки (либо фасовцы отклонили заявки всех участников, кроме одного). В таких случаях ФАС заплатила за товары максимальную цену, ввиду отсутствия более дешевых предложений. Кроме этого, антимонопольная служба не объясняет, как получена и переработана информация, на основании которой якобы была установлена цена контракта. Еще одним нарушением, которое обнаружила НАИЗ, стал такой прием, как неполное и неточное описание объекта госзакупки. «Когда “простой” заказчик использует подобные техники, его процедуры признаются заточенными под “своего” поставщика», — отмечают эксперты НАИЗ.
В законопроекте о федеральной контрактной системе вопрос контроля, мониторинга и аудита госзакупок является одним из основных. Причем основной упор делается на общественный контроль: «…гражданам и организациям предоставляется право осуществлять общественный контроль за соблюдением требований нормативных правовых актов о федеральной контрактной системе, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность осуществления такого контроля» (ст. 4). При этом общественным объединениям, осуществляющим такой контроль, дано право, в частности, проводить «независимый общественный мониторинг и оценку хода осуществления закупок, в том числе оценивать процедуры закупки и итоги исполнения контрактов на предмет их соответствия требованиям закона; обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика признаков состава преступления» и так далее.
Примечательно наделение общественных контролеров правом «обращаться в судебные органы в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц с жалобами на неправомерные действия (бездействие) должностных лиц» при осуществлении госзакупок. «Институт исков в защиту прав неопределенного круга лиц в настоящее время эффективно действует в других сферах, в частности в сфере защиты окружающей среды, — объясняет заместитель гендиректора Института комплексных технологий по правовым вопросам Георгий Сухадольский. — Мы полагаем, что его также необходимо имплементировать в сферу действия Закона о федеральной контрактной системе. Цель такой прямой формы общественного контроля — предоставить в распоряжение общественности средства, использование которых будет фактически обеспечивать “саморегулирование” тех отношений, где имеет место нарушение закона. Незачем создавать новые службы или предоставлять дополнительный функционал существующим государственным органам, так как общество само в состоянии контролировать эффективность функционирования ФКС и привлекать к ответственности виновных лиц».
Правда, сегодня институт коллективных исков в России находится в зачаточном состоянии, но юристы сходятся в прогнозах, что в ближайшие годы сфера будет бурно развиваться. Возможно, одним из стимулов для этого станет Закон о ФКС. А коллективные иски, в свою очередь, послужат делу повышения эффективности федеральной контрактной системы.
Впрочем, общественным контролем авторы законопроекта о ФКС ограничиваться не намерены — мониторингом закупок и аудитом их результатов будет заниматься Счетная палата, а также «уполномоченный орган государственной власти». При этом авторы законопроекта делают упор не на выявлении нарушений в сфере ФКС, а на их предупреждении и в связи с этим выдвигают принцип «профессионализма заказчика». В соответствии с ним, в частности, предусматривается, что закупками в каждом госведомстве должны заниматься специально обученные люди. «Для выполнения функций по планированию и осуществлению закупок заказчики, совокупный объем закупок которых в соответствии с планом-графиком превышает 100 миллионов рублей, создают специальные структурные подразделения — контрактные службы, — говорится в статье 36. — Работники контрактной службы должны иметь высшее профессиональное образование или пройти профессиональную переподготовку, повышение квалификации в сфере закупок, а также должны обладать специальными знаниями и иметь опыт работы в указанной сфере». При этом на работников контрактных служб возлагается персональная ответственность за выполнение требований Закона о ФКС — вплоть до уголовной.
Время жарких схваток
Несмотря на очевидные плюсы нового законопроекта по сравнению с ныне действующим ФЗ-94, прохождение его через Думу обещает быть трудным. Причин для этого немало. Во-первых, даже горячие сторонники ФКС признают, что документ еще очень сырой. Ожесточенная борьба вокруг законопроекта, развернувшаяся между ФАС и Минэкономразвития, привела к тому, что в течение полутора лет он постоянно перекраивался и правился, и это негативно отразилось на качестве текста. Так, в предварительном отзыве Главного правового управления Администрации президента (ГПУ АП) на текст законопроекта отмечается: «Отдельные положения законопроекта напрямую противоречат или в какой-то степени не соотнесены с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и иных законодательных актов Российской Федерации… Это касается и употребляемого в Гражданском кодексе термина “размещение заказа”, и прямых ссылок на “законодательство о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” (ст. 527 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также ст. 72 и 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации), и отсутствия возможности в одностороннем порядке расторжения заключенного контракта (ст. 525 Гражданского кодекса Российской Федерации)».
Во-вторых, ФАС, которая изначально была против нового закона, настаивая на необходимости совершенствования «девяносто четвертого», хотя формально и смирилась со своим поражением, но, похоже, не оставляет попыток потопить новый законопроект. Теперь антимонопольщики твердят, что с введением нового закона потеряют силу около сотни нормативно-правовых актов, в результате чего может возникнуть правовой вакуум. Впрочем, злые языки говорят, что единственная причина, по которой ФАС так тревожит Закон о ФКС, — боязнь антимонопольщиков потерять полномочия контролера госзакупок.
В-третьих, ожидается, что серьезное сопротивление новому законопроекту окажет Министерство финансов, по своим специфическим причинам: введение ФКС очевидно потребует дополнительных затрат бюджета — в частности, на формирование в ведомствах контрактных служб и обучение их сотрудников. А если победит идея создания нового федерального органа для регулирования сферы госзакупок (по примеру США, где сферу госзакупок координирует единый регулятор — административно-бюджетное управление при администрации президента), дополнительные расходы бюджета могут вылиться в серьезную сумму. Понятно, что одного этого достаточно, чтобы Минфин возненавидел новый закон.
Наконец, не вызывает восторга у чиновников и широкое привлечение общественности к контролю за госзакупками. «Предусмотренные статьей 4 законопроекта полномочия юридических и физических лиц по осуществлению общественного контроля за соблюдением требований законодательства о федеральной контрактной системе в представленной редакции представляются избыточными и создающими условия для неоправданного и некомпетентного вмешательства в деятельность государственных и муниципальных учреждений и органов публичной власти, — отмечается в уже упоминавшемся отзыве ГПУ АП. — Обращаем внимание на то, что законопроектом не предусмотрены какие-либо требования к субъектам, осуществляющим такой контроль, и ответственность за негативные, в том числе экономические, последствия их вмешательства в указанную деятельность. Так, например, вызывает вопросы процедурная сторона независимого общественного мониторинга хода осуществления закупок, а также пределы его осуществления. Недостаточно обосновано положение законопроекта, предусматривающее не оговоренное какими-либо условиями право указанных организаций обращаться в судебные органы в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц, реализация которого в случае злоупотребления указанным правом может существенно дестабилизировать деятельность участников закупок».
Правда, сторонники ФКС могут обрести могущественного союзника в лице Владимира Путина. В прошлый вторник замминистра экономразвития Михаил Осеевский заявил, что «предложения по кардинальному изменению системы госзаказа направлены президенту, и, возможно, мы перейдем к другой модели». Он также отметил, что в этих документах содержится предложение создания отдельного ведомства по госзакупкам. Поскольку Владимир Путин уже заявлял, что законопроект о ФКС должен исправить ситуацию в госзакупках и «на кону находится эффективность расходования триллионов бюджетных рублей», сопротивление новому закону может быть быстро преодолено.
