Отличный анализ...автор вскрыл проблему, показал самую суть того что у нас происходит с законодательством в области охраны окружающей среды. И заявления власти о важности сохранения среды обитания человека..выглядят совсем иначе. Лицемерие..
ПРИРОДООХРАНА РОССИИ. ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ
И СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЙ ВЗГЛЯД НА 20-ЛЕТИЕ
Злотникова Т.В., Генеральный директор Института прикладной экологии, доктор юридических наук, заслуженный эколог России, действительный член РЭА.
В 2008 г. исполнилось 20 лет со дня основания природоохранных органов, которые были созданы известным Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О коренной перестройке дела охраны природы в стране" <1>. Правда, страна уже другая, хотя правопреемственность и была провозглашена, однако заявленная "коренная перестройка дела охраны природы" так и не состоялась.
--------------------------------
<1> См.: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. N 32 "О коренной перестройке дела охраны природы в стране" // СП СССР. 1988. N 6. Ст. 14.
В какой-то мере этот тезис справедлив к первой половине этого срока, который характеризуется существенной экологизацией всех сфер нашей жизни.
Экологизация законодательства
1. В конституционно-правовом аспекте.
Впервые в Основном Законе <2> страны появились экологические права граждан (право на благоприятную окружающую среду, на информацию о ее состоянии, на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением).
--------------------------------
<2> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С изм. и доп., внесенными Указами Президента Российской Федерации от 9 июня 2001 г. N 679, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679 и от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ и от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек.; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152; 1996. N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 27. Ст. 3213, N 30. Ст. 3745.
Впервые принят Закон "Об охране окружающей природной среды" <3>, которым в числе основных принципов охраны окружающей среды впервые провозглашен "приоритет охраны жизни и здоровья человека".
--------------------------------
<3> См.: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды". С изм. и доп., внесенными Законами РФ от 21 февраля 1992 г. N 2397-1 и от 2 июня 1993 г. N 5076-1, Федеральными законами от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ, от 10 июля 2001 г. N 93-ФЗ и от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457; 1992. N 10. Ст. 459; 1993. N 29. Ст. 1111; СЗ РФ. 2001. N 1 (ч. I). Ст. 2; 2001. N 29. Ст. 2948; 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5030.
Впервые принят Закон "Об экологической экспертизе" <4>, которым впервые введены презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной деятельности и обязательность проведения государственной экологической экспертизы, предшествующей этой деятельности.
--------------------------------
<4> См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе". С изм. и доп. от 15 апреля 1998 г. N 65-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 16 мая 2008 г. N 75-ФЗ, от 26 июня 2008 г. N 96-ФЗ, от 24 июля 2008 г. N 162-ФЗ, от 8 ноября 2008 г. N 202-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556; 1998. N 16. Ст. 1800; 2004. N 35. Ст. 3607; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 50. Ст. 5279; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2008. N 20. Ст. 2260; 2008. N 26. Ст. 3015; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3618; 2008. N 45. Ст. 5148; 2009. N 1. Ст. 17.
Принят основной массив природоохранных законов ("Об особо охраняемых природных территориях" <5>, "Об охране атмосферного воздуха" <6>, "Об отходах производства и потребления" <7>, "О радиационной безопасности населения" <8>, "Об охране озера Байкал" <9>, "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" <10>, Водный <11> и Лесной <12> кодексы и др.).
--------------------------------
<5> См.: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 23 марта 2007 г. N 37-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 3 декабря 2008 г. N 244-ФЗ, от 3 декабря 2008 г. N 250-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ) // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 2; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 50. Ст. 5279; 2007. N 13. Ст. 1464; 2007. N 21. Ст. 2455; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 49. Ст. 5742. Ст. 5748; 2009. N 1. Ст. 17.
<6> См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 313-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 1. Ст. 10; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 1. Ст. 21.
<7> См.: Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 29 декабря 2000 г. N 169-ФЗ, от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ и от 8 ноября 2007 г. N 258-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009; 2001. N 1 (ч. 2); 2003. N 2. Ст. 167, ст. 21; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 46. Ст. 5554.
<8> См.: Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения". С изм. и доп., внесенными Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141; 2004. N 35. Ст. 3607.
<9> См.: Федеральный закон от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ и от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220; 2001. N 1 (ч. I). Ст. 2; 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5030; 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5132; 2003. N 52 (ч. I). Ст. 5038; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 50. Ст. 5279; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 45. Ст. 5417.
<10> См.: Федеральный закон от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 10 января 2003 г. N 1-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ и от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3510; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 27. Ст. 2711; 2006. N 43. Ст. 4412.
<11> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ и от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381; 2006. N 50. Ст. 5279; 2007. N 26. Ст. 3075; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616.
<12> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 143-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278; 2008. N 20. Ст. 2251; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3599.
2. В международно-правовом аспекте.
Россия присоединилась или ратифицировала большинство конвенций по охране окружающей среды (Конвенция об охране Всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО <13>, Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением <14>, Рамочная конвенция ООН об изменении климата <15>, Конвенция о биологическом разнообразии <16>, Парижская конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении <17>, Хельсинкская <18> и Бухарестская <19> конвенции по защите Балтийского и Черного морей от загрязнения, Конвенция Европейской экономической комиссии ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер <20> и др.).
--------------------------------
<13> См.: Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия. Принята на XVII сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО в г. Париже 16 ноября 1972 г.
<14> См.: Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (вместе с "Категориями веществ, подлежащих регулированию", "Категориями отходов, требующих особого рассмотрения", "Перечнем опасных свойств", "Информацией, которую должно содержать уведомление", "Информацией, которую должен содержать документ о перевозке" и "Арбитражем"). Заключена в г. Базеле 22 марта 1989 г. // СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2066.
<15> См.: Рамочная конвенция ООН об изменении климата. Заключена в г. Рио-де-Жанейро 9 мая 1992 г.
<16> См.: Конвенция о биологическом разнообразии. Заключена в г. Рио-де-Жанейро 5 июня 1992 г.
<17> См.: Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении. Заключена в г. Париже 13 января 1993 г.
<18> См.: Конвенция по защите природной морской среды района Балтийского моря. Заключена в г. Хельсинки 9 апреля 1992 г.
<19> См.: Конвенция о защите Черного моря от загрязнения. Заключена в г. Бухаресте 21 апреля 1992 г.
<20> См.: Конвенция Европейской экономической комиссии ООН об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озер. Заключена в г. Хельсинки 17 марта 1992 г.
3. В уголовно-правовом аспекте.
Впервые в Уголовном кодексе России выделено самостоятельное понятие и глава "Экологические преступления", предусматривающая ответственность за 17 составов преступлений, а также впервые предусмотрена уголовная ответственность за экоцид, т.е. действия, способные вызвать экологическую катастрофу.
Экологизация политики и управления
Впервые было создано специализированное и вполне дееспособное экологическое ведомство, охватывающее сетью всю страну.
Впервые и недолгий период Президент России имел советника по экологии.
Впервые экологическая безопасность стала составляющей национальной безопасности.
Впервые в России стали издавать Государственный доклад о состоянии окружающей среды и Красную книгу редких и исчезающих растений и животных.
Впервые был задействован природоохранный принцип стимулирующего характера: "Загрязнитель платит", т.е. введена плата за негативное воздействие на окружающую среду и возмещение ущерба, а также плата за пользование природными ресурсами, средства которых аккумулировались и расходовались на природоохранные цели в экологических фондах трех уровней (федеральном, региональном, местном).
Экологизация правоохранительных органов
Впервые были созданы специализированные подразделения в составе прокуратуры и МВД: природоохранные прокуратуры и экологические милиции, которые внесли весомый вклад в укрепление экологического правопорядка и экологическое оздоровление страны.
Населения (проблема охраны окружающей среды воспринималась гражданами одной из важнейших).
СМИ (почти во всех электронных и печатных СМИ были специальные экологические программы, страницы, обозреватели).
Образования (основы экологии и экологические дисциплины стали обязательными в системе общего и высшего образования, что в последующем было отменено).
Второй этап 20-летия, который был ознаменован в 1998 г. известным Указом Президента России о понижении статуса природоохранного ведомства, правильнее назвать не "коренной перестройкой дела охраны природы", а "коренным развалом" того, что было создано в первое десятилетие.
К сожалению, так и не состоялось "позеленение" Правительства, к которому призывал в 1988 г. тогдашний премьер Н.И. Рыжков: "Мы все, включая Правительство, должны "позеленеть".
К позитивным фактам последнего десятилетия можно отнести, пожалуй, один: в России появилась в 2002 г.
Экологическая доктрина <21>, да и то она не утверждена Президентом России, как Военная и Морская доктрины, и даже не утверждена или не принята Правительством России, а только одобрена им.
--------------------------------
<21> См.: распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р "Об Экологической доктрине Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510.
Экологическая доктрина имеет все признаки нормативного акта и по содержанию является основным стратегическим документом, определяющим Государственную экологическую политику России на десятилетие.
Кроме того, она "обречена" быть таким документом в силу ст. 71, 114 Конституции России и ст. 18 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", которые отнесли к полномочиям Правительства России "обеспечение и проведение в стране единой государственной политики в области экологии; осуществление мер по обеспечению государственной безопасности".
В преамбуле Экологической доктрины к основным факторам деградации природной среды России отнесены в числе прочих "резкое ослабление управленческих, и прежде всего контрольных, функций государства в области природопользования и охраны окружающей среды", а также "низкий уровень экологического сознания и экологической культуры населения страны".
Очевидно, что осуществляемые в последующие шесть лет отмена и существенное ограничение контрольных и надзорных функций ряда органов государственной власти продолжают резкое ослабление управленческих, и прежде всего контрольных, функций государства в экологической сфере, т.е. указанные в Доктрине основные факторы только усугубились, что, естественно, увеличивает скорость деградации природной среды в России.
А тезис о низкой экологической культуре и сознании нужно прежде всего отнести к федеральной власти, которая принимает в последние годы такие антиэкологические управленческие и законодательные решения - более точно это можно назвать экологическим нигилизмом или даже инфантилизмом.
Экологическая доктрина страны также определяет, что "стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны". Ясно, что без выполнения постулатов Доктрины никакого решения проблем демографии не получится.
Охрана окружающей среды провозглашена Доктриной "приоритетным направлением деятельности государства". В реалиях жизни - ровно наоборот.
Гриф "Одобрена" для Экологической доктрины говорит сам за себя: ее, очевидно, никто и не собирался исполнять, а последующая ее "реализация" это наглядно доказала.
Теперь уже очевидно, что Экологическая доктрина явилась ширмой, прикрывающей отсутствие государственной политики в сфере экологии.
Не случайно План действий по реализации Экологической доктрины Российской Федерации на 2003 - 2005 годы <22> утвержден только Приказом Министра природных ресурсов России, хотя и согласован с 12 причастными министерствами.
--------------------------------
<22> См.: Приказ МПР РФ от 28 октября 2003 г. N 961 "О Плане действий по реализации Экологической доктрины Российской Федерации на 2003 - 2005 годы" // Документ официально опубликован не был.
Характерно, что даже двойной срок его реализации до настоящего времени не привел к выполнению Плана по основным ключевым позициям. Так, до сих пор не приняты и даже не внесены в установленном порядке проекты Законов "О возобновляемых источниках энергии", "Об обеспечении экологической безопасности автомобильного транспорта", не доработан и не принят законопроект "О плате за негативное воздействие на окружающую среду", не проведена общероссийская инвентаризация радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, мест хранения и захоронения радиоактивных отходов, радиационно загрязненных территорий (соответственно пункты Плана - 1.1, 1.3, 2.3, 3.1).
Практически аналогичная картина характерна для всего документа. Возможно, если бы План утвердило Правительство России, такого провала его выполнения не было бы.
За последние годы доказательств несостоятельности и провалов государственной природоохранной и экологической политики в стране набралось великое множество. Остановлюсь только на некоторых фактах, которые служат маркерами антиэкологичности власти и делают правомочной такую жесткую оценку.
1.
2000 г. - упразднение Указом Президента России Госкомэкологии и Рослесхоза, при этом не были определены правопреемники федеральных ведомств с развитой территориальной сетью по всей России. Были упразднены районные и городские комитеты по охране окружающей среды, сокращен инспекторский состав со 100 тысяч человек на всю страну до 3 тысяч человек.
Результат. Потеря кадрового потенциала профессионалов, а также государственных средств и государственной собственности, разбазаренных в результате такого упразднения, осложнения в части выполнения международных обязательств по ряду конвенций в области охраны окружающей среды, т.е. снижение международного авторитета России. Следствием этого явился рост экологических правонарушений в 2,5 раза и их латентности, а также произошло ухудшение экологической ситуации во многих регионах (по данным Генеральной прокуратуры).
2. 2000 - 2001 гг. - ликвидация экологических фондов, т.е. развал действующей 10 лет системы экологических платежей за загрязнения окружающей среды.
Результат. Потеря централизованно аккумулируемых средств, расходуемых на природоохранные цели на трех уровнях (федеральном, региональном, местном), а также целевого характера использования собранных средств за негативное воздействие на окружающую среду и за пользование природными ресурсами, размывание указанных средств в доходной части бюджетов. Трагикомичная ситуация сложилась с принятием соответствующего закона об экологических платежах на протяжении последующих, теперь уже восьми лет. Ее можно охарактеризовать как осознанную многолетнюю волокиту. Возможно, волокита и преступная, так как помимо потери стимулирующей функции непоступающие платежи приводят к потерям доходов бюджета в особо крупном размере и соответственно к дополнительным доходам, остающимся в карманах собственников предприятий-загрязнителей, т.е. олигархов.
3. 2001 г. - принятые Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП) нормы ответственности за правонарушения в сфере охраны окружающей природной среды во многих случаях слишком мягки и неадекватны масштабам экологических последствий содеянного, т.е. размеры штрафов не способствуют торжеству правовых принципов неотвратимости и соразмерности наказания, предупреждению новых правонарушений. Иллюстрацией и доказательством правомочности сказанного служит следующий факт. При одинаковых погодно-климатических условиях приграничные с Китаем леса горят преимущественно по нашу сторону границы, их попросту сознательно поджигают верховым палом в целях последующей вырубки, при этом доходы правонарушителя от продажи вырубленного леса, так же как и многомиллионные убытки государства, несоизмеримы с мизерными штрафами.
Результат. Рост экологических правонарушений и ухудшение состояния окружающей среды и здоровья граждан.
4. 2002 г. - принятие пакета из трех законов, отменивших ранее действовавший запрет на ввоз из-за рубежа высокорадиоактивного отработавшего ядерного топлива (ОЯТ) для долговременного хранения, а по сути, для захоронения на территории России.
Результат. Мировое атомное лобби (при участии и огромной заинтересованности отечественного) навязало России, под прикрытием якобы большой экономической выгоды в 20 млрд. долларов, превращение страны во всемирный ядерный могильник захороненных остеклованных высокоактивных "залежей" ОЯТ. Для их обезвреживания и переработки сегодня у человечества нет технического решения. Оценка этой законодательной инициативы группы депутатов для экологов, как и для большинства населения страны (согласно опросам - около 90% граждан были готовы на так и не состоявшемся референдуме проголосовать против), очевидна: это не сомнительное благо, а явное зло.
Именно результаты опросов напугали власть, которая сначала не допустила по очень несостоятельным и надуманным основаниям проведение по этому вопросу всенародного референдума, в поддержку которого было собрано около 2,5 миллиона подписей граждан со всей страны (это не случайное мнение, а профессиональная убежденность участника рассмотрения вопроса по проведению этого референдума в Верховном Суде страны).
Затем были внесены скоропостижные поправки в соответствующий закон, чтобы сделать малореальной, а фактически неисполнимой, саму идею проводить пл****цит по таким значимым (в особенности экологическим) и очень чувствительным для граждан вопросам. Ведь неспроста Конгресс США отказался от размещения такого экономически "супервыгодного" объекта не то чтобы на своей территории, но даже на атоллах в Тихом океане, справедливо считая, что это может навредить экологической безопасности их страны, а теперь США с двойным удовлетворением готовятся отправлять нам свое ОЯТ, хотя для непосвященного это звучит вполне безобидно - "сотрудничество по обращению с ядерными материалами". А в Объединенных Арабских Эмиратах за подобные действия, т.е. ввоз ОЯТ из-за рубежа, предусмотрена смертная казнь.
Теперь, по прошествии нескольких лет, предмет того несостоявшегося референдума забыт населением, но только люди, погруженные в тему, постоянно вздрагивают от каждой информации в СМИ о новом строительстве с помощью России по всему миру АЭС, отчетливо понимая оборотную сторону этого высокотехнологичного ядерного сотрудничества - непомерную экологическую цену этого "экономически выгодного" процесса: ведь "вершки" строим им, а "корешки" везем себе, за что, я думаю, наше поколение не простят десятки будущих. Сиюминутная экономическая выгода обернется для них не только труднорешаемой (а пока вообще нерешаемой) экологической проблемой, но и экономические затраты их на это будут на десятки, сотни порядков выше сегодняшних доходов. Масштабы последствий такого политического решения поможет представить тот факт, что даже среди специалистов-атомщиков, которых трудно обвинить в оголтелом непрофессионализме (именно такие ярлыки любят давать экологам ядерщики), нет единодушного мнения о целесообразности и безопасности такого решения. Известно, что один из бывших министров атомной промышленности выступал резко против этой затеи именно в силу ее технической нерешенности, чрезвычайной экологической опасности и профанации экономической выгоды.
5. 2002 г. - принятие Федерального закона "Об охране окружающей среды" <23>, который в сравнении с предыдущим Законом по многим позициям проиграл: "потерял" в числе основных принципов охраны окружающей среды главный - "приоритет охраны жизни и здоровья человека", стал декларативнее, "страдает" терминологической путаницей, "потерял" многие нормы прямого действия: комплексный подход, лицензирование и лимитирование природопользования; экономические гарантии охраны окружающей среды и возмещения вреда, т.е. платность; возможность объявления отдельных территорий зонами экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации, хотя полностью подготовленных по ранее существовавшему порядку таких территорий было уже 11, и т.д. Перечень утрат прогрессивных норм в новой версии Закона не исчерпан: их можно охарактеризовать как несколько шагов назад. Ясно, что произошло это не случайно, так как было выгодно крупным предприятиям-загрязнителям, т.е. опять олигархам, минимизировать государственный экологический прессинг.
--------------------------------
<23> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 26 июля 2007 г. N 118-ФЗ, от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 14 марта 2009 г. N 32-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 26. Ст. 3012; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 11. Ст. 1261.
Результат. Углубление деэкологизации законодательства.
6. 2002 - 2005 гг. - упразднены в два этапа все федеральные целевые программы - ФЦП, финансируемые в основном из федерального и региональных бюджетов (первоначально их было 15, в том числе такие, как "Государственная поддержка государственных природных заповедников и национальных парков...", "Отходы", "Охрана лесов от пожаров...", "Ядерная и радиационная безопасность России"..., "По обеспечению охраны озера Байкал...", "Возрождение Волги", "Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий", "Экология и природные ресурсы России..." и т.д.).
Результат. Снижение целевого бюджетного финансирования для обеспечения этих направлений экологической и природоохранной деятельности как в отдельных регионах, так и в целом по стране. При этом экологическая составляющая российских бюджетов все годы была (и эти традиции продолжаются, о чем постоянно указывает в своих ежегодных заключениях на проекты бюджетов Счетная палата РФ) смехотворно мала и практически не достигала даже 1% от расходной части бюджета (в основном 0,4 - 0,6%). Эти показатели значительно, на порядок ниже аналогичных расходов в развитых странах - от 3 до 7%, а интенсивно развивающийся Китай приближает экологические траты к 10% расходов.
7. 2004 г. - создание в результате административной реформы семи ведомств в сфере управления использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды, в том числе двух специально уполномоченных органов в области экологической экспертизы и экологического контроля (Ростехнадзор и Росприроднадзор). Их полномочия с трудом, да не в полной мере смогли разграничить только через пять лет, в нынешнем году, так как деление их сферы компетенции по объектам окружающей среды и объектам природопользования искусственное и не совсем правомочное, исходя из понятийного аппарата, указанного в ФЗ "Об охране окружающей среды". Более того, оба ведомства не в полной мере легитимны, так как оба Постановления Правительства РФ <24>, утвердившие Положения о них, противоречили и частично противоречат в настоящее время ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды", ст. 13 Федерального закона "Об экологической экспертизе", а следовательно, и ст. 15 Конституции России. Однако никто их не оспорил и не привел в соответствие с Основным Законом, действующим законодательством и здравым смыслом.
--------------------------------
<24> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347; Постановление от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3348.
Результат. Дублирование и параллелизм, разобщенность и несогласованность в деятельности этих органов, как следствие: дезорганизация этих наиважнейших составляющих обеспечения экологической безопасности страны, дискредитация экологической политики и системы государственного управления, существенный неэффективный и даже бесполезный расход бюджетных средств, а также резкий рост экологических правонарушений и ухудшение состояния окружающей среды. Так, по данным Генеральной прокуратуры, опубликованным в материалах парламентских слушаний в Государственной Думе РФ 15 мая 2008 г. на тему "О совершенствовании законодательства в области обеспечения экологического контроля", сказано, что "в результате реорганизации 2004 года резко снижены показатели эффективности экологического контроля в сравнении с показателями 2003 года: проверено объектов в 19 раз меньше, выявлено экологических правонарушений в 45 раз меньше, а исков за ущерб окружающей среде предъявлено по всей стране всего 8 на сумму 630 тыс. рублей" <25>.
--------------------------------
<25> Рекомендации и стенограмма парламентских слушаний "О совершенствовании законодательства в области экологического контроля", проведенных 15 мая 2008 г.
8. 2005 - 2006 гг. - вступление в силу нового Градостроительного кодекса и принятие поправок к нему с параллельным одномоментным внесением концептуальных изменений в 36 законов, в том числе в 6 кодифицированных актов <26>, что само по себе противоречит принципам существования и построения правового государства. Эти радикальные изменения требуют более основательного анализа.
--------------------------------
<26> См.: Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.
Несмотря на то что в течение 11-летнего применения Закона "Об экологической экспертизе" институт государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) доказал свою исключительную значимость в качестве превентивной и высокоэффективной меры обеспечения экологической безопасности страны, в результате которой была предотвращена реализация большого количества опасных для окружающей среды проектов, ликвидирована ГЭЭ предпроектной и проектной документации строительства практически любых объектов, в том числе особо опасных.
Указанными изменениями исключены и другие целевые экспертизы проектной документации, непосредственно влияющие на безопасность государства: санитарно-эпидемиологическую экспертизу; экспертизу пожарной безопасности; государственную экспертизу в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; экспертизу промышленной безопасности и иные экспертизы. Эти изменения противоречат ряду статей (1, 12, 13) Закона РФ "О безопасности" <27>, создавая угрозы жизненно важным интересам личности, общества и государства.
--------------------------------
<27> См.: Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности". С изм. и доп., внесенными Законом Российской Федерации от 25 декабря 1992 г. N 4235-1, Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2288, Федеральными законами от 25 июля 2002 г. N 116-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 25 июля 2006 г. N 128-ФЗ, от 2 марта 2007 г. N 24-ФЗ и от 26 июня 2008 г. N 103-ФЗ // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769; 1993. N 2. Ст. 77; САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5086; СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3033; 2005. N 10. Ст. 763; 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3427; 2007. N 10. Ст. 1151; 2008. N 26. Ст. 3022.
Кроме того, государственный экологический и санитарно-эпидемиологический контроль отменены практически на всех стадиях любого строительства, их заменили строительным надзором.
Существенное изменение правового регулирования соблюдения экологических требований и процедуры принятия хозяйственных решений вошло в противоречие с международно-правовыми обязательствами Российской Федерации в области охраны окружающей среды.
Так, фактическая ликвидация оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности (ОВОС), государственной экологической экспертизы и экологического контроля на всех стадиях проектирования и строительства противоречит принципам устойчивого развития Декларации Рио-де-Жанейро по охране окружающей среды и развитию ООН и положениям Конвенций "О биологическом разнообразии", "Об охране всемирного культурного и природного наследия", устанавливающим обязательность экологической оценки и экспертизы до реализации проектов, тем более на или вблизи с территориями, включенными в Список объектов всемирного природного наследия.
Реализация Градостроительного кодекса в нынешней редакции потенциально может привести к возможности жилищной застройки земель особо охраняемых территорий, в т.ч. включенных в Список объектов всемирного природного наследия, следовательно, размеры особо охраняемых природных территорий будут уменьшаться, как шагреневая кожа. Правовая возможность такой коллизии и реальность в недалеком будущем уже просматриваются, хотя однозначный запрет на это пока присутствует в Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях". Ведь ст. 4 нового Градостроительного кодекса <28> провозглашает, по сути, верховенство градостроительного законодательства над земельным, лесным, водным законодательством, об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды и т.д. Это чрезвычайно опасно не только для ООПТ, но и для интересов одной из составляющих национальной безопасности страны - экологической безопасности и противоречит ряду конституционных и законодательно закрепленных прав граждан.
--------------------------------
<28> См.: Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 210-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 143-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 215-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 4 декабря 2007 г. N 324-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 16 мая 2008 г. N 75-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ, от 17 июля 2009 г. N 164-ФЗ, от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ и от 27 декабря 2009 г. N 343-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16; 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 1. Ст. 21; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3442; 2006. N 50. Ст. 5279; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21; 2007. N 21. Ст. 2455; 2007. N 31. Ст. 4012; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553; 2007. N 50. Ст. 6237; 2008. N 20. Ст. 2251; 2008. N 20. Ст. 2260; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3604; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 29. Ст. 3601; 2009. N 48. Ст. 5711; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6419.
Следует достоверно прогнозировать также нарушение обязательств России, вытекающих из ряда иных международных конвенций, в т.ч. по защите Балтийского и Черного морей от загрязнения (Хельсинкская и Бухарестская конвенции), "О запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении", Базельской конвенции "О контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением" и т.д.
Результат. Принятые изменения противоречат многим нормам Конституции Российской Федерации (ст. 2, 4, 15, 17, 18, 20, 41, 42, 55, 58), международным конвенциям, большому количеству федеральных законов, что повлечет за собой дополнительно ограничение ряда конституционных и законодательно закрепленных прав граждан и несет реальную угрозу национальной безопасности. Более подробно негативные конституционно-правовые, международные, социально-экологические, и даже политические последствия нововведений Градостроительного кодекса изложены в материалах общественной экологической экспертизы на проект указанных изменений (автор этих строк ее возглавила в 2006 г.). Несмотря на то что заключение указанной экспертизы было своевременно направлено в Общественную палату, обе палаты Федерального Собрания, Правительству и Президенту России, опасные нововведения все же обрели силу законов.
9. 2006 г. - принятие Водного и Лесного кодексов. Об их неудовлетворительном качестве сказано и написано много. Причем о недопустимости их принятия в силу опасности потери управляемости этими двумя богатейшими сферами природных ресурсов, опасности их деградации высказывались практически все: специалисты, ученые, экологическая общественность, субъекты РФ и даже нынешний Президент, выступая в 2006 г. на Коллегии Арбитражного Суда, будучи в должности первого вице-премьера Правительства, тоже критиковал эти нормативные акты. Лучше всего было бы пока их вообще не принимать и жить с прежними редакциями Водного и Лесного кодексов, которые не такие уж и старые (1995 и 1997 гг. принятия соответственно) и гораздо лучше во многих отношениях ныне действующих.
На неудовлетворительное качество новых редакций Кодексов указывает то, что за короткий период в них внесено уже большое количество изменений, причем даже отдельные изменения вносились еще до вступления в силу (Лесной кодекс). Доказательством недоброкачественности этих кодифицированных актов служит также большое количество отсылочных, а не прямых норм. Только Правительству России необходимо было принять 23 и 17 нормативных актов для регулирования водных и лесных отношений соответственно, большое количество норм адресовано уполномоченным органам, субъектам Российской Федерации. Федеральная власть в последнее время увлеклась законодательно закрепленной передачей своих полномочий регионам, которые не всегда способны эти полномочия исполнить. Так, авиалесоохрану на федеральном уровне ликвидировали, а эти полномочия передали субъектам Российской Федерации. В результате два последующих года, весьма благоприятных по погодным условиям с низкой пожарной опасностью, лесные пожары (которые тушить некому и нечем) во многих регионах страны наносят серьезный ущерб не только лесному фонду, но и населенным пунктам, людям, вплоть до человеческих жертв. А управлением водными объектами в бассейне Волги занимается около 40 органов исполнительной власти. О комплексном и экосистемном подходе в отношении водных ресурсов говорить в такой ситуации не приходится.
Несмотря на то что в обоих Кодексах многократно продекларированы в основных принципах экологический, ресурсосберегающий, лесоохранный и водоохранный подходы (даже провозглашен приоритет охраны водных объектов перед их использованием), исходя из смысла и содержания этих нормативных актов, на деле доминирует и является главным имущественный подход. Не случайно основным разработчиком обоих Кодексов, как, впрочем, и Земельного кодекса, от имени Правительства РФ являлось не МПР России, что вполне логично, а Минэкономразвития, т.е. приоритет и доминирование рыночно-имущественного подхода в новых кодифицированных актах над природоохранным был предопределен.
Разработчикам новых редакций не удалось "протащить" под прессингом вышеназванных протестов явную приватизацию лесов и водных объектов, хотя существовавший ранее в предыдущих Кодексах прямой запрет на продажу, залог и совершение иных сделок, которые могут повлечь отчуждение водных и лесных объектов, в них отсутствует. Федеральная собственность на водные объекты и лесной фонд теперь имеет явные и скрытые изъятия.
Приведу мнение Генеральной прокуратуры, опубликованное в материалах, вышеупомянутых в п. 7 парламентских слушаний: "Применение нового Водного кодекса вызывает много проблем, особенно в части определения права собственности на пруды и обводненные карьеры, определения понятий которых Кодекс не содержит. Такая ситуация приводит к многочисленным судебным разбирательствам, число которых неуклонно растет. Сложность данной ситуации можно проиллюстрировать примером, сложившимся в бассейне одной из крупных рек Ростовской области - р. Калитва, на которой расположено 368 водонапорных ГТС (гидротехнических сооружения), на приобретение которых претендуют как юридические, так и физические лица".
Трудно не согласиться с теми, кто считает, что новые Кодексы приняты еще и в целях расширения землеоборота, т.е., по сути, купли-продажи земель:
1) занятых лесом, в сельских лесах (леса на землях сельскохозяйственного назначения), которые "забыли", в отличие от предыдущей редакции, включить в лесной фонд РФ, т.е. в федеральную собственность. А ведь сельские леса составляют 3% от всех лесов страны, а по отдельным регионам это соотношение составляет до 50% (Архангельская область). Цену "забывчивости" определить нетрудно, учитывая, что общая площадь земель лесного фонда и лесов, не входящих в него, составляет, по последним данным государственного учета лесного фонда, 1179 млн. га, т.е. 70% всей территории России;
2) вдоль водных объектов, по сути, для защиты интересов владельцев особняков, массово и незаконно (по ранее действовавшим нормам законодательства) выстроенных в последние годы на берегах рек, озер и морей, в целях их легитимизации. Ясно, что теперь эти застройки будут носить еще более массовый характер.
Результат. Сбываются в наихудшем варианте прогнозы тех, кто предупреждал о недопустимости принятия Водного и Лесного кодексов в силу опасности потери управляемости этими двумя богатейшими составляющими нашего национального достояния - водными и лесными ресурсами, а опасность их деградации и разбазаривания становится все более очевидной. Само понятие "сельские леса", возможно, в обозримом будущем станет устаревшим понятием из недавнего прошлого.
10. Негативное воздействие на состояние окружающей среды и рациональное природопользование оказал ряд политико-управленческих и законодательных решений, которые на первый взгляд напрямую и не связаны с обеспечением экологической безопасности страны.
10.1. Принятие
в 2001 г. Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" <29> существенно ограничило всякий контроль, в том числе экологический и санитарно-эпидемиологический, разрешив плановое мероприятие по контролю, т.е. проверку на одном объекте не более чем один раз в два года. Правда, в определенных случаях могут проводиться внеплановые проверки: при получении информации о возникновении аварийных ситуаций, о нарушениях технологических процессов, о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде. Непонятно, почему при стремлении государства как-то поддержать малый бизнес должно страдать все остальное население страны? Тем более что под маркой поддержки предпринимателей ослаблен контроль как по срокам, так и по периодичности проверок за всеми крупнейшими предприятиями-загрязнителями, в том числе и потенциально опасными. Ведь тезис о том, что безнаказанность порождает новые преступления, справедлив для экологических правонарушений и преступлений втройне. У них высокая латентность: в силу специфики предмета правонарушения в случае загрязнения водной и воздушной среды происходит быстрый перенос загрязняющих веществ на большие расстояния, чрезвычайно осложнен сбор доказательств вины и вообще раскрываемость. При этом государственный строительный надзор исключен из сферы действия названного Закона, т.е. не имеет ограничений по срокам и периодичности контроля. В сферу компетенции этого Закона (ст. 1) не попадают также некоторые другие виды: налоговый, валютный, бюджетный, таможенный контроль; банковский, страховой надзор и др., которые по-прежнему осуществляются без каких-либо ограничений.
--------------------------------
<29> См.: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" // СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3436.
Таким образом, получается парадоксальная ситуация, что сбор государством всех видов доходов (безусловно, чрезвычайно нужная функция) важнее обеспечения экологической безопасности страны и конституционных прав граждан на здоровье и благоприятную окружающую среду. Удивительно, но при этом на железнодорожном транспорте, который, как известно, является государством в государстве, государственный контроль в области экологической безопасности и санитарно-эпидемиологического благополучия осуществляется по-старому, без ограничений, так как эти виды контроля тоже являются исключением из сферы применения Закона. Значит, экологическое и санитарно-эпидемиологическое благополучие путешествующих в поездах граждан важнее здоровья и благополучия постоянно живущих соотечественников, которых на порядки больше, да и проживают они не сутки, как в дороге, а в течение всей жизни зачастую в санитарно-защитных зонах "грязных" предприятий, а также в экологически неблагополучных городах, часто являющихся фактически (но не юридически, ведь тогда им нужно платить огромные компенсации) зонами экологического бедствия? Если бы разработчики этого странного Закона оценивались по логике, то, бесспорно, получили бы "двойку", как и все, кто за него голосовал и его подписывал. Такая непоследовательная позиция государства свела не только эффективность государственного экологического контроля, но и сам контроль до минимума, хотя именно он мог стать основным рычагом стабильности экологической обстановки в стране.
В мае
2008 г. соответствующим Указом Президента <30> внесены новые изменения в сторону ужесточения по срокам и порядку проведения государственного контроля. Теперь периодичность плановой проверки составит раз в три года. А внеплановые проверки всего и вся должен разрешить (?) прокурор субъекта России! Понятно провозглашенное намерение власти бороться с коррупцией, с административными барьерами, поддерживать малый бизнес (все время говорят об этом, но ведь фактически поддерживают в неограниченной вседозволенности, и очень, очень большой!). Но согласно Закону "О безопасности" и ст. 55 Конституции России безопасность в различных ее проявлениях обеспечивается определенными правилами поведения - барьерами-ограничениями одних в интересах большинства - всего населения. Тогда непонятно, почему ради невнятной поддержки нескольких миллионов (такой цифрой оценивают малый бизнес) остальные 140 миллионов граждан страны должны рисковать своим здоровьем, благополучием, жизнями. Вседозволенность, бесконтрольность и безнаказанность - не сила, а слабость государства. Тезис о том, что безнаказанность порождает новые преступления, справедлив для экологических правонарушений и преступлений втройне, так как у них высокая латентность, происходит быстрый перенос загрязняющих веществ водной и воздушной среды на большие расстояния, чрезвычайно осложнен сбор доказательств вины и вообще раскрываемость данных видов преступлений. И все-таки под нажимом теперь уже не только ученых, общественности, включая и Общественную палату, но и официальных надзорных органов, опасаясь прогнозируемых ими новых экологических аварий, техногенных катастроф, вспышек эпидемий и отравлений, в
2008 г. была принята новая редакция Закона <31>, позволяющая проводить внеплановые проверки контролирующим органам в случаях угрозы жизни и здоровью граждан.
--------------------------------
<30> См.: Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2293.
<31> См.: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
Результат. Рост экологических правонарушений и ухудшение состояния окружающей среды и здоровья граждан.
10.2. 2004 - 2005 гг. - радикальное реформирование компетенции субъектов Российской Федерации, местного самоуправления и соответствующие многочисленные изменения в действующее законодательство с бесконечной передачей федеральных полномочий, не подкрепленных федеральными средствами в условиях дефицита региональных источников финансового обеспечения. Только двумя Федеральными законами N 122-ФЗ <32> в 2004 г. и N 199-ФЗ <33> в 2005 г. внесены изменения в почти сотню законов. Административное реформирование коснулось практически всех нормативных правовых актов экологического и природоресурсного характера. Одной из иллюстраций может служить приведенная в п. 9 ликвидация на федеральном уровне подразделений авиалесоохраны.
--------------------------------
<32> См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.
<33> См.: Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" // СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10.
Результат. Углубление кризиса системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природных ресурсов.
10.3. Принятое в
2007 г. решение о проведении Олимпиады в границах Сочинского национального парка и в непосредственной близости от Кавказского биосферного заповедника, являющегося одним из российских объектов Всемирного природного наследия ЮНЕСКО, стало еще одним предметом пристального внимания отечественных и зарубежных защитников природы. Понятно, что именно желание и ожидание этого не только сугубо спортивного события предопределили внесение многих вышеописанных антиэкологических изменений в законодательство. Экологи не выступали вообще против этого, возможно, эпохального для страны события, а были против решения "Олимпиада любой ценой", выступали за минимизацию экологического ущерба уникальной кавказской природе, за торжество законов, здравого смысла, интересов и прав граждан, а не за бездумную перекройку законодательства в угоду сиюминутным и далеко не совсем спортивным интересам. Тем более что экологически ориентированный вариант имелся и озвучивался сразу, нужно было только "передвинуть" часть олимпийских объектов от буферной зоны Кавказского биосферного заповедника, с территории природного наследия на соседнюю территорию, даже если это территория охотничьего заказника для охоты избранных. Но опять экологов не хотели слушать и услышать.
В июле 2008 г. под прессингом российских экологов, поддержанных соответствующей позицией крупнейших международных организаций ЮНЕСКО и ЮНЕП - экологической организацией ООН, Председателем Правительства России принято решение о переносе части олимпийских объектов, в том числе санно-бобслейной трассы, на более безопасное для животного мира заповедной территории место. Если бы прислушались к экологам да и к нормам действующего, пока не совсем измененного и отмененного законодательства полтора-два года назад, можно было бы предотвратить нанесенный экологический ущерб уже осуществленными лесными вырубками на первоначально отведенной площадке строительства, а также предотвратить теперь бесполезные траты из федерального бюджета в 70 млн. рублей. Такой ущерб государству в особо крупном размере является уголовно наказуемым деянием. Кто ответит за него и за потерю лесного массива в буферной зоне уникального Кавказского заповедника, на путях миграции "краснокнижных", т.е. исчезающих, представителей кавказской фауны?
11.
2008 г. - этот год также не стал счастливым исключением в череде антиэкологических фактов и принимаемых актов, он вновь не принес нам событий, которые бы позволили надеяться на экологическое прозрение власти.
11.1 Новое административное реформирование исполнительной власти не оправдало долгожданных надежд, подкрепленных публичными заверениями руководства страны о необходимости создания единого экологического ведомства. Не прошло и восьми лет после начала развала Госкомэкологии, как наконец поняли, что "наломали плохих дров". И сделали... еще хуже. При сохранении двух надзорных органов, занимающихся плохо разграниченными функциями в экологической сфере (Ростехнадзор и Росприроднадзор), их подчинили Указом Президента <34> все тому же МПР, переименовав его в Минприроды (опять поручили лисе сторожить курятник, а козлу капусту). При этом оказалось, что природоресурсное ведомство отвечает за ядерную и технологическую безопасность в стране - одну из функций Ростехнадзора. По-прежнему не услышаны многолетние предложения и обращения к руководству страны экологической общественности и Академии наук о необходимости разделения хозяйственных и контрольных функций (тем более что аналогичная норма с 2002 г. закреплена в Федеральном законе "Об охране окружающей среды"). Ведь логичнее и конституционно обусловленнее подчинить все надзорные ведомства Президенту как гаранту Конституции, так как надзоры стоят (во всяком случае, должны стоять!) на страже интересов граждан и всех составляющих национальной безопасности страны.
--------------------------------
<34> См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти". С изм. и доп., внесенными Указами Президента Российской Федерации от 30 мая 2008 г. N 863, от 24 июля 2008 г. N 1114, от 6 сентября 2008 г. N 1315, от 7 октября 2008 г. N 1445, от 14 октября 2008 г. N 1476, от 3 декабря 2008 г. N 1715, от 25 декабря 2008 г. N 1847, от 31 декабря 2008 г. N 1883, от 11 сентября 2009 г. N 1033, от 5 октября 2009 г. N 1107 и от 19 января 2010 г. N 82 // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290; 2008. N 22. Ст. 2544; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3619; 2008. N 37. Ст. 4181; 2008. N 41. Ст. 4653; 2008. N 42. Ст. 4788; 2008. N 49. Ст. 5768; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6366; 2009. N 1. Ст. 95; 2009. N 37. Ст. 4396; 2009. N 41. Ст. 4731; 2010. N 4. Ст. 369.
Результат. Углубление кризиса системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природных ресурсов.
11.2. Принятие новых поправок в Градостроительный кодекс и Федеральный закон "Об экологической экспертизе". Абсурдно, но не так и безобидно звучит принятое словосочетание "особо опасные объекты на особо охраняемых природных территориях" (или вновь умышленно-нечаянно?). Хотя принятые поправки в который раз противоречат действующим нормам Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", а следовательно, и Конституции России. Но очередной эколого-правовой брак опять никто не остановил. Легко спрогнозировать: если юристы, экологи и общественность в очередной раз промолчат, а еще лучше - не предъявят судебный иск, то завтра, как это было с предыдущими версиями Градостроительного кодекса, вновь приведут в соответствие противоречивые нормы. И вновь это будет не в пользу охраны природы, в данном случае не в пользу охраняемых, заповедных территорий.
Результат. Эти нововведения открывают новые возможности строительного освоения территорий ООПТ, особенно регионального и местного значения.
11.3. Добивающим аккордом в потерю одного из видов лесных ресурсов - сельских лесов (см. п. 9) стала передача лесного хозяйства под юрисдикцию Минсельхоза, хотя это вновь не продуманное решение опасно не только для их судьбы, но и для всех лесов. Теперь лесные ресурсы перестали быть природными? Иначе зачем их изымать из специализированного природоресурсного министерства?
11.4. Апофеозом антиэкологичности современной власти стала ликвидация самостоятельного Комитета по экологии в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (впервые за 20-летнюю историю советского и российского парламентаризма), при этом создано четыре новых комитета, в том числе выделен в самостоятельный Комитет по строительству и земельным отношениям (читай: по массовой антиэкологической застройке территорий, в том числе природоохранных).
Черту в перечне фактов подводить рано, на очереди новые, потенциально экологически опасные поправки в Водный кодекс и т.д. Вновь можно перечислять нормативные акты, которые пополнят печальный перечень примеров деэкологизации действующего законодательства.
Таковы не очень радостные итоги 20-летия с момента создания природоохранных органов в стране.
Возникает вопрос: "Что делать?" Для разрешения этого вопроса требуется, на мой взгляд, не так много: понимание апокалипсических последствий такой природоохраны и политическая воля изменить ситуацию. Думаю, что настоящая конференция послужит этой благородной миссии.
Россия неминуемо придет к повороту в сторону экологизации всей политики и управления. Об этом говорит опыт развитых и многих развивающихся стран, а также диалектика развития или даже выживания. Иного пути нет.
